孙汉侣,陶 林
(1.河海大学 公共管理学院,南京 211100;2.南京医科大学 马克思主义学院,南京 211166)
河长制始于2007年江苏无锡太湖水污染事件。2008年在江苏推广，2016年开始在全国范围推广。当下，随着政府部门越来越重视生态文明建设，我国环境治理已由政府主导监管转变为“多元共治的新阶段[1]。” 党的十九大报告提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。作为一种重要的制度创新，河长制目前已经在全国实施，其本质上属于一种责任发包制度，对于所在区域河流实施网格化的河长制管理。“河长制就是指由各级地方党政领导担任河长，负责辖区内特定流域单元治理的一项制度[2]”。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的河长制治理格局，离不开公众有效参与。2018年生态环保部等部门联合颁布《公民生态环境行为规范(试行)》，将公众参与视为环境保护中不可或缺的力量，为公众参与水生态环境治理提供了具体的制度支撑。尽管从目前看，一些地方有制度创新，但是总体而言，仍然存在各种问题，河长制实施需要整体性治理、协同治理。离不开政府领导，党委负责，也离不开公众参与。
同时应对相关问题，提出相应的对策。河长制实施中较为“欠缺社会参与、民众治水的理念和机制[3]”。河长制的实施离不开公众参与，公众应该“与政府和企业一道,成为推动环境治理的第三股力量[4]”。从河长制公众参与的研究现状看，很多外国学者认为，公众参与有助于环境治理，公众参与是环境治理的重要组成部分。公众参与“为水污染治理做出了巨大贡献[5]”。国内对于河长制的研究成果较多，对于河长制实施中公众参与研究成果较少，截止2021年8月11日，精确检索知网篇名包含“河长制、公众参与”的论文只有23篇。目前学界主要从四方面开展研究。一是关于河长制公众参与的实证研究，如对于广东省河长制中的公众参与[6]和北京市河长制中的公众参与进行研究[7]。二是政治参与的类型研究，如以参与行动内容、形式将公众参与行为划分为私人环保行为和公共环保行为[8]。有学者以认知差异与抗争行动交叉分类得到“无知者”“隐忍者”“从众者”与“抗争者”四类行动者[9]。三是河长制公众参与的法律制度研究[10]。四是关于河长制实施中的公益性环保组织参与的研究。河长制中社会公益性环保组织参与程度不高，参与效果不强[11]。
总体而言，河长制中的公众参与是一个前沿问题，目前看研究还处于起步阶段，需要深化研究。本文从宏观政治学的视角分析其存在的问题、原因和对策，以求抛砖引玉。
1.1 公众参与河长制实施,是保障公众环境权的要求
进入新世纪以来，中国环保的相关法律制度不断完善。相关法律制度也逐步重视公众参与。公众参与也是公众环境权的应有之义。2015年发布的《环境保护公众参与办法》首次将环保中公众参与权具体化、程序化，赋予公众更多保护的实质性内容，使公众参与环保领域更具操作性。此外，《水污染防治行动计划》中也提到强化公众参与和社会监督，将公众定为防治水污染的四大主体之一。2018年颁布的《公民生态环境行为规范》进一步明确了公众环保参与的重要性，同时将公众环保参与的范围界定为“宣传、监督及决策”三个方面，为公众参与提供了具体的制度支撑。可见，实施河长制，对于河流治理保护具有重要价值，公众重视生态文明建设，公众参与是应有之义，包括河长制实施中的公众知情权、参与权、监督权等主要方面。这是依法治国保障公众基本环境权的要求，也是重视贯彻落实生态文明建设制度建设的基本要求。
1.2 河流治理具有复杂性，需要公众参与和监督
“我国环境问题的复杂性决定了公众参与非常具有必要，应当优化公众参与的相关制度[12]”。河流治理比较复杂，从治理的利益相关者看，涉及地方政府、污染企业、公众。从跨界河流治理看，涉及不同行政区域的不同行政部门的协同治理。从排放过程和治理周期看，涉及不同企业、公众，地方政府部门之间的利益博弈。从治理技术看，涉及水域、水文、地理、生态、化学，涉及地下水、城市用水、污水、工业废水等治理。对水污染的治理是环境治理的重点领域，也是社会公众关注的重点问题。如果涉及农村河流治理，还可能涉及排污企业、水产养殖户之间的矛盾。一旦出现鱼苗等死亡、还涉及赔偿等法律问题。随着人民生活水平的提高，公众对于生态环境，包括河流的污染问题越来越重视。正如十九大报告强调，美好生活需要的向往是政府追求的执政目标和价值取向。河长制实施中就涉及地方政府的利益博弈，即生态优先还是经济发展优先的博弈。对于公众而言，由于涉及自身的健康问题。公众对于所在区域的河湖、饮用水安全都比较关注。2007年的无锡太湖水污染事件更是给公众敲响了警钟。由于涉及公众的切身利益，公众反映强烈。对于河流治理，公众总体能够积极参与。总之，良好的河长制的运行离不开公众参与，公众参与有利于解决“河长制治理中的形式化、有效性不足和成本高[13]”等问题。
1.3 公众参与河长制，对于消除政府腐败，转变政府职能，加强社会监督具有重要作用
公众参与河长制实施，不仅有利于提高公众对水环境的保护意识，而且可以弥补政府失灵，利用公众本土知识优势，有效参与到水治理相关地方立法和监督过程，达到减少治理成本的目的。公众对河流污染行为进行全方位监督也可以减少水环境治理工程中的腐败事件，是对于政府监管的有效补充，“有利于打破地方政府与污染企业在信息不对称和监管失灵背景下的环境内外部均衡[14]”。这有利于从外部推进服务型政府建设。
截至2018年6月底，全国31个省(直辖市、自治区)已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，并设立村级河长76万名，打通了河长制“最后一公里”。河长制实施取得显著的成效。江苏是河长制的发源地，其实施和完善情况一定程度上代表我国河长制实施的总体水平。江苏强调了公众参与对河长制长效运行的重要性。根据江苏省政府办公厅印发的《关于在全省全面推行河长制的实施意见》及《江苏省生态河湖行动计划(2017-2020年)》要求，2020年河湖水功能区水质达标率80%以上。江苏强调实行行政河长和民间河长的双河长制度。以笔者走访的江苏省的徐州、无锡，浙江省的绍兴等地为调研案例，我们认为目前河长制实施中公众参与尽管有一些模式，但总体水平参差不齐，存在如下问题。
2.1 公众参与方式比较单一
从理论上看，公众应该是河湖治理的主体，作为河湖的污染者、受害者、监督者，公众应该积极参与河长制的实施。实践中很多地方关于河长制相关文件中规定模糊，公众参与局限为事后的参与。对于河长制的政策制定和相关事务了解不够，参与不足，存在公众参与的形式主义现象。主要表现为：第一，公众参与局限在社会监督部分，内容过于简单。“出现政府“在行动”，群众“做观众”现象[15]”。第二，公众参与主要为被动参与，不是公众主动积极参与。表面上公众有了简单直接的监督方式，但因为相关信息不透明，不能及时有效监督举报。公众听从于政府统一的规划和安排，仅仅在单纯地执行环境治理任务，而对治理的前因与后果、行动与过程、依据与评价等并不知情，更不可能表达意见和参与决策。总之，现有河长制中的公众参与的方式单一。在政策制定、第三方评估、环保组织参与等方面存在不足。
2.2 参与动力不足
从政策制定视角看，政府出发点是好的，鼓励支持公众参与河长制实施。但是从经济学视角看，公众有时候也是经济人，也会追求自身利益的最大化。运用成本收益的方法分析，河长制实施中公众参与存在动力不足现象。公众参与河长制除了参与意识，也需要参与成本，包括时间成本、经济成本、交通成本等等。公众耗费时间参与监督河长制。那么收益如何？由于河流是公共产品，河流实施治理中的效果是为广大公众所共享，因此可能没有人记得自己的功劳和辛苦付出。调研中发现一些公众尽管知道河长制的相关制度和内容，但是参与动力和意愿不足。根据姚文捷在杭州嘉兴湖州地区1000份问卷调查显示，“29.28%(291 位)参与过巡河[16]”。总之，在实践中公众参与存在搭便车的行为，即希望其他人监督参与，自己享受最终成果。公众参与意愿不足，动力机制不健全。一些公众存在集体行动的逻辑困境，指望别人出来维权，出现公地悲剧。
2.3 缺少政府有效回应。
公众参与河长制需要政府及时有效回应公众的咨询和疑问，实际上“政府和公众之间的有效互动和回应总体比较有限[17]”。例如尽管一些地方河长制规定比如“定期向社会公布考核结果”“考核结果应当向社会公开”,但是究竟如何公布，公布形式、内容多少，时间地点等，公众参与的监督规定不明确。调研中发现一些地方河长制的牌子上的电话号码甚至无人接听，有的河长任期到了，调任新河长的信息也没有及时更新。
3.1 地方政府理念滞后
河长制属于一种科层制基础上的责任发包制度创新，由当地政府部门一把手兼任当地河长，层层分级，目前分为五级河长。河长制实施中的公众参与存在问题的一个重要原因在于一些地方政府部门存在思想认知不到位。当地党政负责人担任河长,实行问责制，河流治理效果的好坏和一把手的职权密切联系,他们对于河长制的理解还是侧重于管不是治，忽视了公众参与和社会协同。例如在问责制上局限于上下级河长之间的单一问责,忽略社会公众在问责机制中的角色设定。再如在经济发展和河流治理问题上面临利益博弈，环保的收益和地方排污企业创收GDP以及地方吸纳就业之间的博弈。在面对中央政策时候，一些地方政府出于自身利益考虑存在选择性执行的问题，存在上有政策下有对策，使得河长制执行偏差变形。公众参与被有意无意的排斥在河长制实施之外。
3.2 政府信息公开机制不健全
公众参与河长制动力不足的一个重要原因在于相关信息不健全不透明。参与的前提在于保障公众具有知情权，对于相关信息应该了解。公众由于存在和政府以及污染企业的河流治理相关信息不对称，因此存在参与水平低的问题。河长制仍然是以科层建制与属地原则相结合的承包制。目前公布的信息大多为河长负责人、职责、相关通知、领导人所做的工作、取得的成效等内容，对于河流生态治理情况，相关企业排污情况，治理违法行为处罚等信息不多，有的则进行选择性的回避。
3.3 公众环保理念有待提升
中国有近14亿人口，城乡差距，地区发展差距仍然存在。客观上说，和改革开放之初比较，公众的环保理念有了很大提高，政治参与意识，维权意识有了提升。但是总体看，公众环保理念水平参差不齐，仍然受到传统臣民文化的影响，有调查显示，城市公众的环保理念要高于农村。从不同年龄结构和不同地区看，学历层次高、年长的、经济发达的东南沿海省份的公众环保理念要高于其他地区。
3.4 公众参与激励不足
公众参与也需要相应的激励机制，包括物质和精神的方面。目前看，一些地方有民间河长制，企业河长制，一些社会组织也参与，但是基本都是义务的、没有酬劳、没有表彰等物质和精神激励。如果没有一定的物质激励和精神激励，短期可以，长期肯定欠妥。公众缺乏激励机制，也会影响到其参与河长制的积极性和持久性。
3.5 河长制考核机制和相关法律制度不健全
河长制考核机制和相关法律制度不健全也是影响公众参与的重要成因。第一，目前河长制的考核机制存在不足，“没有考虑公众参与，缺乏群众满意度等指标[18]”。由于政府政绩考核时候需要参照相应的指标体系，由于没有专门的法律制度和考核机制对于公众参与河长制的具体情况进行考核，因此一些地方政府存在忽视公众参与的现象。第二，我国《水污染防治法》第十一条：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”除此之外，其他的法律都没有具体的规定公众参与的权力和保障机制。河长制中公众参与和监督的权利没有明确规定，存在模糊内容的现象。一些法律只是简单原则性规定，没有具体操作性的制度。
4.1 地方政府应该转变理念，树立贯彻落实“两山论”
推进公众参与河长制实施，政府理念转变是先导。地方政府需要树立服务型政府的理念，从管理到治理，从被动到主动鼓励公众参与，树立贯彻习近平的“两山论”，重视地方生态文明建设。从实际看，绿水青山也是金山银山。河流治理好，生态环境好，才能更好拓展地方的旅游业和发展招商引资。在这一方面浙江的经验值得借鉴。湖州、嘉兴、绍兴、无锡等地区实施河长制，重视公众参与，取得好的效果，经济和生态呈现良性发展。
4.2 及时公开河长制相关信息
应当进一步健全河长制的信息披露机制，完善河长制信息公开机制。第一，作为地方政府应该积极主动制定全面的环境排污的标准、检测指标和评价相关数据，及时发布年度河流治理和地方环境指数报告，使得公众可以及时全面的了解相关信息。地方政府需要完善相关河长制信息公开的渠道和平台，方便公众登录查询、咨询。第二，政府也有责任要求相关排污企业及时向社会或者有关部门公开披露相关环境治理的信息，包括企业生产中的废水废气排放情况，治理情况。尤其是被列入环境污染重点监控的企业，更应该是关注的重点，对其污染排放物的标准量和超标量、污染排放量的总额和限额及时公开，方便公众随时监督。
4.3 培育公众环保和参与意识
根据调查“在社会公众关注的热点民生问题中，环境污染排在第2名，这说明了我国公众已经逐渐认识到环境治理的重要性。环境关注的比例达到了 45.1%[19]”。这表明公众关注环境问题的比重在提升，公众的环保理念也有改善。从长远看，政府需要进一步培育公众环保意识和参与意识，加强宣传教育。单单依靠行政手段的“河长制”还远远不够，还需要社会公众的积极参与。公众参与的能力和水平包括参与程度离不开公众的环保理念和参与意识。“政府应当加大对环境问题的社会宣传力度，逐步提升公众环保意识[20]”。可以通过公益广告、报纸、电影电视、微视频、公众号加强宣传，河长制需要公众参与，离不开公众监督。在宣传环节上，包括大中小一体化的思政课教学，贯彻生态文明的理念。重视社区日常宣传教育，发放宣传手册，加强社会宣传的力度，营造公众参与环保和参与河长制的良好氛围。在区域范围上，既要重视城市公众的宣传，更要重视农村农民的宣传教育，目前一个值得关注的现象是一些污染较大的企业开始从城市向农村转移。因此对于可能引发的农村生态污染和河流治理应该加以防范，更加关注农村河长制的实施。加强农民日常生活的教育和宣传，养成良好的环保理念和生活习惯，重视河流治理。
4.4 健全公众激励和监督机制
公众参与河长制在实际生活中按照参与能力和意愿博弈，有四种情况，一是没有参与能力和意愿的，政府可以通过一些宣传和强制措施鼓励其参与，培育其习惯。二是没有能力但是又积极参与意愿的，政府可以进行积极引导，培训。三是有能力知识，但是不愿意参与的，政府可以提供相应的激励机制。例如，“给予一定的经济激励、名誉激励[21]”。政府部门可以采用表扬信、评选优秀、评选先进等精神激励方式。四是有能力又有意愿的，政府应该充分授权，拓展相关信息渠道和参与平台，及时鼓励，鼓励其积极长期的参与。在当前我国公众参与环境治理的人员构成中，退休人员和在校大学生成为主要力量，各级政府与社区组织通过海报、媒体、宣传栏、宣讲会等方式对于民间河长的个人或者社会组织进行表扬和激励。对于公众举报、监督污染环境的行为，要积极鼓励、适当物质奖励。根据笔者调研，浙江德清的生态绿币就是一种比较好的奖励方式，值得推广和借鉴。“生态绿币”，是浙江省湖州市德清县首创的一项治水激励举措，只要市民参与治水，就可获得相应数量的绿币。“其主要做法是规则为人民币1元=10枚生态绿币，生态绿币可用于购买兑换农产品或兑换绿色植物；
也可以给予兑换人一定的绿币贷款条件，最高额度为50万元[22]。” 这种方式激励公众参与河长制治理，也切实可行，也有利于培育公众环保理念和参与意识。
另外，河长制中的公众参与也需要建立公众和政府的回应机制。政府的及时有效的回应也会影响到公众参与的热情和意愿。公众参与河长制治理也可以用成本收益的分析框架，即公众也是理性的经济人，追求自身利益的最大化。如果地方政府对于公众参与和监督河长制及时回应，就会对公众参与产生一种心理效应，有利于“提升其政治参与的效能感[23]”，可以激励其参与河长制实施中“环境治理中的利益博弈[24]”。反之，如果公众参与得不到政府有效的回应，他们的参与积极性和热情就会受到打击，他们往往会以参与冷漠方式进行逃避。
4.5 改革考核制度和健全河长制法律制度
从长远看，河长制实施应该法治化，用法治规范公众参与，保障其各项权利。目前看虽然没有全国统一的专门的河长制的法律制度。但是一些地方实践中已经探索出地方河长制的行政文件。例如昆明市人大出台的《昆明市河道管理条例》，做法使其“河长制”文件有了地方法依据。根据公众参与河长制的实践，建议在整合现有法律制度基础上，颁布统一的公众参与河长制的法律制度。对公众参与的主体、参与权利和义务、参与途径、激励措施及权利救济保障等方面的内容进行专门规定，依法保障公众参与的权利。完整的公众参与是指公众参与应发生在行政管理的全过程，根据我国《环境保护公众参与暂行办法》规定，“河长制”中的政策制定、决策出台、行政执法、考核问责等过程中都应有公众参与。应该改变目前的事后参与为全过程的参与，提升公众参与水平。再比如应该立法对公民有权自愿成立环保团体和相关组织，依法享有组织、参与、管理、监督和仲裁环境事务的相关权力，在处理河流环境的事务时，有权依法提起关于环境问题的行政复议和行政诉讼，有权申请参与听证会等。从实践看，一些经济发达地区的民间河长，社会环保组织积极参与河长制实施治理，也取得较好的效果。应该通过立法的方式保障其地位和权利，必要时候给予一定的奖励，扶持其健康发展。公众有权监督河长制的环境评价、执法和赔偿等事宜。再如建立完整的公众参与河长制的制度机制，在环境污染、举报监督方面，政府应该提供微信公众号等平台及时和公众互动，及时处理环境违法行为。建议改革河长制的考核制度，加强公众参与河长制的考核权重，包括公众对于河长制的实施效果的评价应该纳入考核指标，通过考核指标使地方政府重视河长制中的公众参与。
总之，河长制实施离不开公众有效参与，鉴于中国不同地区的经济发展水平、河流情况的差异，政府应该及时转变理念，树立协同治理的理念，拓展公众参与渠道，公开相关河长制的信息，培育公众参与意识，健全相关河长制考核制度和公众参与的法律制度，只有这样才能更好的推进河流治理现代化！从未来趋势看，随着互联网和大数据的兴起，公众参与意识增强，公众对于河流生态质量的诉求提升。政府应该高度重视河长制实施中的公众参与问题，借助于大数据、互联网，普遍推广行政河长和民间河长的双河长制度，不断创新公众参与形式，加强公众监督，提高河长制的实施成效。
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