刘长兴
(华南理工大学 法学院,广东 广州 510006)
1979年出台的《中华人民共和国环境保护法(试行)》是我国环境立法的重要里程碑,标志着中国环境立法进程的正式开启,也基本决定了我国环境保护领域实行分散立法的基调。经过40多年的发展,中国环境立法已经基本形成了以法律为主导、行政法规和地方性法规为骨干、大量规章和规范性文件为枝叶的完整体系,并在整个法律体系中占有重要地位[1],层级多、文本多、内容多是其基本特征。2021年,环境法典编纂进入官方视野(1)《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”,参见:中国人大网,全国人大常委会2021年度立法工作计划,http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.,掀起了环境法法典化的理论研究热潮,环境法典编纂的实践准备也已经开始。在此背景下,2022年的中国环境立法虽然仍在分散立法的模式下继续推进,但以环境法典编纂为目标的环境法体系化发展方向日渐明确,环境法典编纂对“环境立法的价值重塑和体系创新”[2]指引功能已经初步显现,国家环境立法和地方环境立法都在一定意义上展现了体系化发展趋势。
环境法典编纂的目的是提升环境法律的体系性、对制度进行重塑,消弭环境法律内部规则之间的冲突、分散、重复等弊端[3]。尽管对于中国环境法典编纂的基本模式乃至必要性还存在争议,汇编型环境法典或者维持单行法模式仍被认为是可能的选择[4],但编纂实质性环境法典的条件基本成熟、适度法典化是中国环境法典编纂的合理选择[5]等学界共识正在逐步形成,法典内容体例和具体制度层面的研究也已经展开。编纂中国的环境法典正在成为相对明确的法治建设目标之一,虽然最终完成还需要较长的时间,甚至可能最终无法完成立法程序(2)国外有环境法典编纂的成功经验,也有失败的事例,典型的是德国的环境法典编纂没能走完立法程序。参见:沈百鑫.德国环境法法典化的核心问题和受挫原因及对我国的启示[J].环境资源法论丛,2019 (00):140-158.美国的法律重述是法律体系化的基本方式,美国环境法重述争议也可看作法典化的失败。参见:梁增然.论美国环境法法典化的失败:以环境法重述之争为视角[J].中国地质大学学报(社会科学版),2023(1):44-53.,但法典化目标必将引导并直接推动环境法的体系化:一方面是环境法律体系理论研究的深化,从而为环境法律制度的体系化构造奠定基础;另一方面是包括法律法规的制定、修改和废止都受到体系化思路的影响,并体现在环境法律法规立改废的过程中。
在此背景下,2022年的中国环境立法(3)本文继续用“环境立法”指代与环境保护直接相关立法,包括污染防治立法、自然资源保护立法以及人居环境立法等,从效力级别看,环境立法包括国家法律、行政法规、地方性法规、单行条例以及规章等,另外还有各种层级的规范性文件。虽然从形式上看并无太大改变,延续了既往法律法规立、改、废的一般节奏,有新法律出台并对个别法律进行修改,行政法规层次没有立法动作,司法解释和地方立法出台较多,维持了环境立法的热度;但从实质内容上看,法律制度体系化的思路在各个层次的立法中都有不同程度的反映,法律层次的区域立法展现了环境法体系化的新方向,司法解释在环境法体系中的作用和地位日益重要,地方立法在环境法制度的细化方面继续作出贡献,并展示了法律制度创新的空间。本文延续对2021年中国环境立法发展进行分析的基本思路[1],更加紧密结合环境法典编纂研究的最新进展,并加强对环境立法内容的实质性分析,特别注重其中能够反映环境法体系化发展方向的立法创新,对2022年中国环境立法的基本特征、重要发展进行总结和归纳,并结合当年环境立法研究的相关成果,尝试对中国环境立法的未来发展进行预测并提出建议。
通常所说的环境立法主要即指国家层面的立法(4)在与地方立法相对应的意义上,国家层面的立法通常用“中央立法”或者“国家立法”指称,本文相应采用国家环境立法的用法。参见:瞿郑龙.当代中国的国家立法模式及其原则重塑:实证政治视野的分析[J].法制与社会发展,2016(6):5-21.,主要包括全国人大及其常委会制定的环境法律、国务院制定的环境行政法规。如果将视野适当扩大,宪法中的环境保护规范以及环境领域的部门规章、司法解释也可以在非严格的意义上纳入国家环境立法的范围,本文分析广义的国家环境立法在2022年的发展情况,其中环境行政法规层次没有出现制定和废止,仅对《农药管理条例》进行了小幅修改,即删除原第九条第三款关于新农药登记试验由国务院农业主管部门审批的规定,统一纳入省级农业主管部门负责的农药登记试验备案管理,不具有实质意义,因此不再对环境行政法规进行专门分析。但行政法规是我国环境立法体系中至关重要的组成部分,不少环境行政法律制度实质上是通过行政法规确立或者补充完善的,2022年在行政法规层面的环境立法没有明显进展可以解读为我国现行环境立法逐步趋于稳定的表现之一。
1. 环境法律的结构守成与体系创新
2022年新制定的环境法律有《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)(2023年4月1日实施)、《中华人民共和国黑土地保护法》(以下简称《黑土地保护法》)(2022年8月1日实施),另外修订了《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)(2023年5月1日实施),至此我国现行有效和即将生效的环境法律共计37部(5)对于环境法律的范围有不同的理解,本文采用相对宽泛的界定,包括与环境保护直接相关的自然灾害防治法律、自然资源保护法律。关于环境立法的具体范围和立改废历史情况,参见:刘长兴.中国环境立法年度观察报告(2021)[J].南京工业大学学报(社会科学版),2022(2):95-110.。从法律的内容和模式看,这些法律的制定和修订基本上是在既有环境法律的体系框架内的发展,总体上具有守成的特征;同时突出了对特定区域保护和特定自然资源保护的立法主题,对于环境法的规范范围有一定的拓展,并在具体制度安排上展现了环境法体系化发展的方向。《野生动物保护法》的修订虽然涉及较多内容,但基本目标和制度框架得以保留;修复制度、自然保护地制度的创新规定回应了环境法体系化发展的呼声。《黄河保护法》的基本内容和体例在较大程度上沿袭了《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》),主要意义是拓展了流域综合立法的范围,在体例编排上的创新反映了环境法体系化的基本思路。《黑土地保护法》是对特定地理区域内特定自然资源的专门化保护立法,仍属于自然资源保护立法,但发展了自然资源立法的类型、扩大了立法范围,充实了环境法律制度的内容。总之,上述3部法律在制度层面都有不同程度的创新,从不同角度呈现了环境法体系化发展的需求和特色,在此意义上代表了环境立法发展的方向和思路。
首先,《黑土地保护法》将黑土地作为特殊自然资源构建了特别保护制度,并且明确了“维护生态平衡”的立法目的,凸显了土地资源的生态价值,首次将特定类型的土地资源保护制度纳入了环境法律体系,体现了生态环境保护目标下自然资源保护制度统一构建的思路;同时丰富了自然资源的分类,体现了自然资源精细化保护的制度发展方向。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的定位是公法立场的土地集中统一管理制度[6],确立了国家垄断土地一级市场和耕地保护为目标的土地用途管制制度[7],追求的核心目标是“合理利用土地”,并未将生态环境保护明确为立法目的。环境法相对忽视土地管理制度,自然资源保护制度主要关注水、森林、草原、矿产等资源的保护,我国土地立法中生态环境保护目标也明显缺位。但土地是对人类生存和发展最重要的自然资源之一,对土地生态环境价值的忽视将极大制约生态环境保护目标的实现,环境法律与土地管理法律之间的疏离问题应当尽快解决。《黑土地保护法》在此方向上迈出了重要一步,以特定类型土地资源的保护为抓手,通过土地质量和保护标准(第八条)、保护规划(第十条)、农田生态环境改善和修复(第十四条)、禁止破坏土地资源和生态环境(第二十条)、限期恢复原状(第三十条)等具体制度,将土地资源保护与土地管理密切结合,代表了土地资源管理制度向环境法靠拢的发展趋势。从环境法体系化的角度来看,《黑土地保护法》实质上将环境法的调整范围扩展到土地资源,拓展了土地资源保护制度的内涵和价值,充实了环境法律制度的内容。
其次,《黄河保护法》的制度编排体现了环境法体系化的基本思路,并在具体制度层面有不少创新。在制度内容上,发展和优化了流域资源统一保护制度,从整体上重新安排自然资源保护制度和污染防治制度,将立法目的提升到促进高质量发展和文化保护传承弘扬的高度并规定相关的制度措施,在流域层次体现了环境法体系化的基本制度结构,也在一定程度上回应了环境法典编纂背景下区域性生态保护立法的体系化要求[8]。有学者指出,《黄河保护法》立足于黄河流域生态保护的特殊需求,在明确适用范围、完善管理体制机制、完善保护制度、强化对违法行为的追责等方面作出了特殊的规定,为黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的法律保障[9]。在制度体系上,相对于《长江保护法》(6)《长江保护法》于2020年12月26日通过、2021年3月1日起实施,基本内容分为总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任、附则九章,《黄河保护法》基本内容分为总则、规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督、法律责任、附则十一章,二者的前两章、后三章的基本内容相同,区别在于中间各章规定的基本制度。,《黄河保护法》对制度结构进行了重整,在总则章、规划与管控章的统一管理制度、保障与监督章、法律责任章和附则章之外,将资源保护与生态环境修复制度整合为生态保护与修复章,增设水资源节约集约利用章、水沙调控与防洪安全章,设置污染防治章(将污染管控范围从水污染扩大到土壤等污染),将绿色发展章提升为高质量发展章,增设黄河文化保护传承弘扬章,形成了以生态环境质量维持为基础、资源合理利用为目标、灾害和污染防治为保障、高质量发展和文化保护为最终追求的制度体系,呈现了更为清晰的流域资源保护逻辑,是环境法律制度体系化的新探索,为环境法典的制度编排提供了可参考的思路。在具体制度层次,充实生态环境修复制度、设立生物完整性评价制度、明确水资源节约集约利用制度等都具有一定的创新意义,发展完善了环境法律的基本规则。
再次,《野生动物保护法》的修改虽然未对体例结构进行重大调整(体现在各章标题未做调整),但对不少制度进行了较大修改,呈现了对环境法律制度进行体系化改造的思路。一是确立生态保护目标并相应调整多项具体制度。生态保护是环境法包括野生动物保护法的基本目标,但是在野生动物保护法中存在与其他目标的冲突协调问题[10],而且由于该目标相对宏观和难以把握,致使在原《野生动物保护法》具体制度中的表达并不充分。《野生动物保护法》的本次修订强化了生态保护目标及其落实规则,在立法目的中增加了“促进人与自然和谐共生”并确立为最高目标,并在多个条文中突出对野生动物“生态价值”的保护(如第二十二条、第二十八条等)以及对生态系统的保护(如第四十条),将生态价值作为野生动物保护和控制的重要依据,增强了野生动物保护法与其他环境法律的协调性,整体上提升了环境法体系的融贯性。二是贯彻生态修复理念,完善生态环境修复制度。在环境修复已经成为环境法治基本理念[11]的背景下,法律上生态环境修复责任的体系化发展是大势所趋[12],生态环境修复制度也应当成为环境法的基本制度并在各个具体领域实现具体化。《野生动物保护法》的本次修订回应了生态环境修复的现实需求和环境法律制度体系完善的要求,强化了生态环境修复的规定,明确了野生动物保护中的生态系统修复要求(第四条),将修复提升到与保护同等的地位,具体的外来物种控制、应急救助等制度体现了修复要求,但是在具体规则上还有欠缺。三是注重与环境法其他制度的衔接和配合,提升了环境法体系的整体性,特别是加强了与自然保护地制度的衔接,将野生动物栖息地保护规则与自然保护地制度协调起来,修改了第十二条、第十三条等条文;另外明确了该法与《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国药品管理法》等法律的衔接规则。这些修订在完善野生动物保护制度的同时推动了环境法律制度的体系化发展,对于在环境法典编纂中如何处理现行法律之间的关系有重要启发意义。环境法典的编纂要以既有环境法律法规为基础,整合部分现行法律法规[5],但如何将现行法律法规中的制度纳入法典还存在诸多争议。本次《野生动物保护法》修订在基本保留原有制度的同时,以体系化思维发展了具体制度、协调了与相关制度的关系,在环境法典编纂中可以沿着此思路处理现行环境法律法规,当然另外还需要适当删减、合并部分制度。
总之,2022年的环境法律制定和修订在形式上继续了改革开放以来分散进行环境立法的基本模式,但在实质内容层面则体现了明显的环境法体系化发展方向,在制度空白填补、制度综合协调、制度间关联配合乃至制度体系构造方面都回应了环境法律体系化的基本要求,在一定意义上是环境法的法典化的初步尝试,这反映出环境法典编纂的实践呼声和理论探讨已经深刻影响了环境立法的发展。
另外,污染防治法律在2022年没有立法进展,这从侧面说明污染防治法体系已经相对成熟,基本具备了整合后进入环境法典的条件。但这只是相对于其他领域的环境法律制度而言的,并不能否认污染防治分散立法导致规制过剩、污染防治法与自然资源保护法之间的制度割裂等问题[13],而且新污染物治理也存在现实的立法需求[14],这都是在环境法典编纂中需要考虑的问题[15],在环境法典出台之前也需要在环境立法特别是法律修订中充分考虑。
2. 环境司法解释的规则创新与体系发展
近年来,我国环境司法沿着专门化的方向不断发展,与环境行政监管形成权力制衡与功能互补的关系[16],在司法职能、审判组织、裁判规则等方面都取得了突破性进展,发挥了司法在环境治理中的积极作用,但也存在无统一遵循标准、超出教义学界限等问题[17]。总体上看,环境司法在环境立法规定不够完善的领域引领了环境法律制度的发展,发挥了制度空白填补、制度规则细化的准立法功能,例如,环境修复等制度的实践运行曾主要依赖环境司法的推动。我国各级法院在不断提升环境案件审判质量、以指导性案例和典型案例推进环境司法规范化的同时,最高人民法院和最高人民检察院也通过司法解释不断推动环境法律制度的完善和实施。司法解释在我国被认为是一种授权性质的立法[18],或者说发挥了重要的立法功能,司法解释性质文件也可能成为正式法源,或者被作为具有一定事实性效力的非正式法源[19],本文对2022年最高人民法院和最高人民检察院出台的环境类司法解释和司法解释性质文件进行分析。
2022年共出台环境类司法解释4件(7)2022年,最高人民法院、最高人民检察院共发布司法解释22件,其中环境类司法解释占比18%,这明显超过了环境法律数量在我国法律中约占10%的比例。除非特别指明,本文法律、法规等文件的来源均为北大法宝法律法规数据库,检索时间为2023年1月10日。,分别为最高人民法院发布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(法释〔2022〕1号,以下简称《环境惩罚性赔偿解释》)和《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕16号,以下简称《森林资源民事案件解释》),最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕12号,以下简称《野生动物刑事案件解释》)和《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》(法释〔2022〕15号,以下简称《海洋公益诉讼规定》)。在2022年发布的司法解释性质文件中,与环境保护有关的是最高人民法院发布的《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》(法发〔2022〕19号,以下简称《惩处盗采矿产犯罪意见》)。另外,最高人民法院、最高人民检察院发布的工作文件中与环境保护相关的有最高人民法院发布的《中国生物多样性司法保护》(2022年12月5日发布)以及最高人民检察院和水利部印发的《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》(2022年5月17日),这两份文件也对环境司法实践有指导意义。
环境公益诉讼的规则设计仍是环境司法解释的关注重点。近年来,我国环境公益诉讼制度获得了长足发展,但是实践中仍面临规则供给不足的问题,参照环境侵权规则不能解决环境民事公益诉讼中的公益判断等问题,环境行政公益诉讼在诉讼请求、起诉主体等方面也存在争议[20],司法解释在环境公益诉讼的制度发展中发挥了重要作用。2022年出台的《海洋公益诉讼规定》根据相对有限的法律依据,在已有环境民事公益诉讼司法解释的基础上,对海洋自然资源和生态环境公益诉讼的起诉主体、管辖法院等进行了明确,特别是明确了人民检察院提起海洋民事公益诉讼和行政公益诉讼的资格,进一步完善了环境公益诉讼的具体规则。另外,《环境惩罚性赔偿解释》明确了环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼可以参照适用环境侵权惩罚性赔偿规则,回应了环境公益诉讼是否可以适用惩罚性赔偿责任的争议。
环境民事案件的法律适用重新成为环境司法解释的重点领域。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)出台后,最高人民法院已经对相关的环境侵权司法解释等进行了修正,但并未涉及《民法典》新增的环境侵权惩罚性赔偿制度,《环境惩罚性赔偿解释》的出台为《民法典》第一千二百三十二条的落地提供了明确指引,完善了审理环境民事案件的具体规则。《森林资源民事案件解释》出台的背景是涉及森林资源的诉讼案件数量增长较快,而环境资源审判中相关法律适用规则还不完善[21],这是最高人民法院出台的第一部关于自然资源民事纠纷案件的司法解释,就森林资源案件受理、林地林木交易、林地承包经营、林业碳汇担保以及森林生态环境损害赔偿等问题进行了具体规定,开辟了通过司法解释发展和完善环境侵权之外的环境民事制度新领域,在一定意义上标志着环境民事司法的重心开始从环境侵权案件向自然资源纠纷案件转移。自然资源纠纷是环境纠纷的重要类型,公民资源权相比自然资源物权、环境权具有符合时代要求的独特价值定位[22],环境民事司法主要关注环境侵权案件的现状应当及时改变,加大自然资源权利的司法保护力度对于环境保护目标的实现有更重要的意义。
环境刑事司法解释及司法解释性质的文件有新进展。环境犯罪一直是环境司法解释关注的重点,已经出台了关于污染环境、破坏土地资源、破坏森林资源、破坏林地资源、破坏草原资源等刑事案件的多部司法解释,《野生动物刑事案件解释》替代了2000年出台的相应司法解释,对《中华人民共和国刑法》涉及野生动物的相关罪名的具体适用进行了具体规定,特别是对关键概念和表述、《中华人民共和国刑法修正案(十一)》新增罪名的解释性规定为相关环境刑事案件的审理提供了更加明确的标准,有助于对涉及野生动物犯罪的严厉、准确打击,服务于生态环境保护的总体目标。《惩处盗采矿产犯罪意见》的内容更为原则,但也为盗采矿产资源犯罪的定性、量刑提供了方向性指引。
总体上看,环境司法解释的重点领域仍是近年来比较热点的环境公益诉讼、环境损害惩罚性赔偿、环境刑事责任等,另外针对特定自然资源民事纠纷的解释推动了环境民事类规则的完善,代表了环境司法解释发展的细化、深化方向。尽管司法解释在我国法律体系中的定位仍存在争议[23],但是环境司法解释对于环境法律制度完善和环境法体系化发展的贡献巨大,2022年出台的司法解释仍是如此。特别是在法律规定不充分甚至空白的领域,环境司法解释的规则供给、体系补充和裁判依据功能不能被忽视,其作为我国环境立法的重要方面应当得到更高程度的重视。
3. 环境类部门规章的最新发展
部门规章是我国法律体系的重要组成部分,其“法源”地位由其法律形式和法属性决定[24],环境类部门规章是环境立法的重要类型,对于环境行政管理制度的实际执行乃至发展完善具有重要意义。环境类部门规章由具有生态环境和自然资源管理职权的国务院部委制定,其中生态环境部和自然资源部制定的环境类部门规章较多(8)例如,现行有效的生态环境部规章共86部,包括已经发布即将生效的规章2部,均为环境类部门规章。参见:生态环境部.生态环境部规章库,https:∥www.mee.gov.cn/gzk/index.shtml.,水利部等部门的部分规章也可归为环境类。按照规章内容分类,2022年各部委制定和修改的环境类部门规章共计17件,其中制定10件、修改7件,涉及环境保护基本制度、污染防治、生态和自然资源保护、环境保护相关制度等几个环境法的主要领域。在基本制度或综合规定方面,财政部、生态环境部等7部委重新制定发布了《中国清洁发展机制基金管理办法》(9)该办法第三十一条明确,废止2010年9月14日公布的《中国清洁发展机制基金管理办法》。,以支持国家碳达峰碳中和、应对气候变化、污染防治和生态保护等绿色低碳领域活动为目的,对中国清洁发展机制基金的资金筹集、管理和使用进行了规定。在污染防治方面,生态环境部制定了《环境监管重点单位名录管理办法》《尾矿污染环境防治管理办法》,并联合工业和信息化部等5部委发布了《重点管控新污染物清单(2023年版)》;住房和城乡建设部修改了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》、交通运输部修改了《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》、农业农村部修改了《农药登记管理办法》。在生态和自然资源保护方面,工业和信息化部制定了《工业节能监察办法》、国务院国有资产监督管理委员会公布了《中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法》、国家发展和改革委员会制定了《水利工程供水价格管理办法》、农业农村部等4部委制定了《外来入侵物种管理办法》;农业农村部修改了《渔业捕捞许可管理规定》《渔业行政处罚规定》《农业植物品种命名规定》和《农业野生植物保护办法》。在环境保护相关制度方面,自然资源部制定了《地质灾害防治单位资质管理办法》、中国气象局制定了《气象行政处罚办法》。另外,自然资源部废止了《沿海国家特殊保护林带管理规定》等多部环境类部门规章。
环境类部门规章立足于执行环境法律、行政法规,主要基于上位法制度规定具体的操作规范。2022年新制定或者修改的环境类部门规章数量较多,覆盖了环境法的各个主要领域,呈现以下主要特征:一是以新制定和修改为主,立改废相结合补充和完善环境行政管理法律制度。新制定或者重新制定的部门规章10件,对环境监管重点单位名录制度、节能监察制度、外来入侵物种管理制度等环境法重要制度进行了详细规定;修改7件并废止了多件环境类部门规章,及时回应了《民法典》以及新制定或者修改的环境保护法律、行政法规的实施要求。二是内容覆盖了环境法的主要领域,但仍以发展和完善污染防治制度、生态和自然资源保护制度为主,这反映了环境法两大支柱领域的制度完善仍是未来环境立法发展的重点,同时自然灾害和气象管理制度也有新的发展。三是环境管理的职能部门众多,体现了多部门协作履行环境管理职责、推动生态环境保护目标实现的基本格局。我国环境统一管理的呼声一直较高,环境管理体制改革也存在集权与分权的不同思路[25],2018年国家机构改革大致完成了生态环境部门和自然资源部门的职权整合与划分,但环境管理所涉事务众多,需要多部门协同配合。2022年制定或修改环境类部门规章的部门还有农业农村部、水利部、国家发展和改革委员会等多个部委,有3件部门规章是多部门联合发布的,涉及部门最多的达到7个,这都反映了部门协同进行环境管理的实践需求,环境法理论研究中应当充分重视环境管理职权配置的部门协作问题。四是环境管理的实体和程序制度同样重要,行政管理职权的正确、合理行使需要实体和程序制度的共同保障,特别是行政程序对于法治建设具有重要意义[26]。2022年制定和修改的部门规章不仅涉及污染管理等职权的具体内容,还对相关登记、监察等程序制度进行了较多规定,而且行政权力行使的程序性规定所占比例明显高于环境法律法规中的相应比例,反映了部门规章以程序要求规范环境行政权行使的特殊价值。
另外,生态环境部等部门发布的规范性文件也对环境管理制度的细化和落实具有重要意义,2022年出台的重要环境类部门规范性文件有《生态保护红线生态环境监督办法(试行)》《水质检测质量和安全管理办法》《国家公园管理暂行办法》等。
4. 国家环境立法的实践动向与法典编纂问题
2022年,国家层面的环境立法呈现更加明显的体系化发展趋势,特别是区域综合立法的体例安排体现了环境法体系化的基本结构,司法解释和部门规章对法律和行政法规的补充、完善将环境法体系化推向深入,这显示了环境法典编纂目标和理论研究对立法实践的深刻影响。从这个角度来看,环境法典编纂中的若干基本问题也可以从环境立法的最近发展中发现端倪乃至寻找答案。
首先,区域保护综合立法的体例结构为环境法典编纂提供了参考。体例结构是环境法典编纂的重要问题,污染防治、自然保护、绿色低碳发展、法律责任等制度构成法典的基本框架[27],但关于制度间的相互协调和衔接还存在争议。《黄河保护法》作为区域保护综合立法,立足于生态环境保护并考虑了高质量发展、文化保护等目标,其内容安排相对于《长江保护法》既有延续又有改进,形成了基本管理制度、生态和自然保护与资源利用制度、污染防治制度、高质量发展与文化保护制度、监督与责任制度的基本框架,考虑了环境保护基本制度和相关制度之间的逻辑关系,其体例结构可以在环境法典编纂中加以借鉴。
其次,特殊类型自然资源保护的现实需求需要在环境法典编纂中考量。《黑土地保护法》将黑土地作为特殊类型的自然资源进行专门保护,构成了传统自然资源类型划分的例外情形,也改变了环境单行法按照基本资源类型进行自然资源保护立法的惯例,虽然其必要性当无疑问,但给环境法体系化提出了一个新的问题,即特殊类型自然资源保护制度与传统自然资源保护的关系问题。将特殊类型自然资源保护列为环境法基本制度当无疑问,那么,在环境法典编纂中需要考虑是否将特殊类型的资源保护立法纳入其中以及如何处理其与基本制度之间的关系。
再次,部门规章反映的环境法律制度细化空间需要在环境法典编纂中作出抉择。数量众多的环境类部门规章以及环境行政法规都发挥着贯彻落实环境法律乃至创设环境保护制度的功能,2022年环境类部门规章的发展表明环境法律还有较大的制度细化空间。虽然环境法律、行政法规、部门规章的效力层次关系清晰,但是在制度构建中的分工并不明确。在环境法典编纂过程中,需要整合现行法律法规实现“适度法典化”[5],将部分现行法律法规的基本制度、基本规则放入法典,行政法规和部门规章、地方立法承担制度细化的功能,但其间的划分标准还需要考量,法典制度的抽象化水平、留下多大空间由法规和规章填补需要作出立法抉择。
复次,司法解释的范围反映立法与司法的关系需要在环境法典编纂中妥当处理。2022年出台的环境司法解释以民事和刑事制度为主,符合司法解释的基本定位,但是涉及公益诉讼、惩罚性赔偿等制度的解释多少带有行政法色彩,如何按照法律保留原则划分环境立法与司法的关系还需要研究,在环境法典编纂中也应当充分考虑这一问题,将司法解释中应当由基本法律规定的制度提炼后纳入法典。
最后,环境管理程序性制度的现实需求提出了环境法典与行政法典协同问题。虽然我国现行环境法律主要规定行政法律制度,但基本不涉及行政程序规范,环境管理中的程序问题适用相应行政法律的规定。但是环境行政法规和部门规章中较多涉及程序问题,2022年出台的多个部门规章以程序规定为主,这反映了环境行政程序制度与实体制度衔接和配合的必要性。在环境法典编纂中,也涉及与行政法典的协调和分工问题,其处理模式和衔接需求可以在环境类部门规章中发现线索。
总之,从环境法体系化和环境法典编纂的角度来观察2022年的国家环境立法,可以看到环境法律制度体系的实质化发展趋势,并且可以从中发现环境法典编纂时需要考虑和解决的若干问题。环境法典编纂需要以现行法律为基础,这不仅体现在对现行法律制度内容的总结归纳上,还需要从相互关系、外部条件等角度考虑现行法律、法规和规章的隐含思路及潜在问题,这也是观察和分析现行环境立法的价值所在。
地方立法是我国法律体系的重要组成部分,生态环境保护是地方立法的重要领域,地方环境立法在我国环境法治建设中发挥着重要作用。截至2022年底,我国现行有效的地方环境法规约2 200件,包括省级地方性法规约850件、设区的市地方性法规(含不设区的地级市法规,下同)1 000余件、经济特区法规约40件、单行条例近200件。2022年全国出台(包括制定、修订和修正)的地方环境法规共397件,其中省级地方性法规139件,设区的市地方性法规233件,经济特区法规2件,单行条例23件(10)根据北大法宝网资料整理,统计时间段为2022年1月1日至2022年12月31日,由于分类标准、上网时间等因素,数据可能存在一定误差,因此对现行有效环境法规数量采用约数;2022年环境法规数量以检索时(2023年1月10日)北大法宝网已收录的为准,可能遗漏当时未收录法规,其中设区的市法规和单行条例要经过省级人大常委会批准,通过日期、批准日期和发布日期往往不同,本文统计以发布日期为准。。这相较于2021年的476件有较大幅度下降。另外,2022年被废止的地方环境法规达到23件。本文从立法体系、环境法律体系以及地方环境立法发展等角度对2022年地方环境法规进行重点分析。地方政府规章也属于地方立法的范畴,但地方政府出台的环境规章数量较多,2022年出台数量超过百件,考虑到其效力较低,以行政执行规则为主,本文仅做概括分析。
1. 地方环境立法基本情况
2022年的地方环境立法仍以新制定为主,各地新制定的地方环境法规共计209件,包括省级法规54件(11)包括3件废止原同名法规、重新制定发布的新法规,即《黑龙江省土地管理条例》《河北省固体废物污染环境防治条例》和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。、设区的市地方性法规145件(12)包括4件废止原同名法规、重新制定发布的新法规,即《大同市城市绿化条例》《齐齐哈尔市市容和环境卫生管理条例》《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》和《文山壮族苗族自治州河道管理条例》。、经济特区法规2件、单行条例8件;新制定地方政府规章近百件。随着现行有效的地方性法规数量的增多,适应客观发展需要的地方性法规修改数量也日益增多,特别是省级环境地方性法规的修改数量(83件)明显多于新制定数量(54件),设区的市环境地方性法规的修改数量也日益增多(88件)。
(1)省级环境法规制定和修改情况
省级环境法规在环境法律、行政法规的贯彻实施中发挥了重要作用,并对设区的市立法起到规范和指导作用,是环境法律体系运行的关键环节。2022年,我国内地31个省、自治区、直辖市中,除西藏外均有制定或修改的环境法规出台,其中新制定54件、修订24件、修正59件。除西藏、陕西、甘肃、新疆外,其余省份均有新制定的环境法规,数量最多的山西省,新制定法规5件。制定和修改数量较2021年(制定56件、修改110件)均有所下降。
从立法主题看,2022年制定和修改的137件省级环境法规仍集中在污染防治、生态和自然资源保护等方面,生态环境保护综合立法、土地管理条例、资源合理利用等领域也是立法重点,并且出现了生态文明教育等新主题的地方性法规。环境保护综合立法共计9件,其中环境保护条例7件、循环经济促进法规1件、生态保护红线管理法规1件。污染防治法规共计32件,其中固废污染防治法规12件,大气污染防治法规8件(含机动车排气污染防治法规5件),土壤污染防治法规5件,水污染防治法规4件(含船舶污染防治法规2件),另有比较特殊的《宁夏回族自治区污染物排放管理条例》《河北省港口污染防治条例》和《湖北省磷石膏污染防治条例》。生态和自然资源保护类法规共计71件,其中林草资源保护法规13件,水资源保护类法规26件,土地资源管理法规14件,其他包括气候资源保护、湿地保护、能源管理和节约利用等方面的法规18件。区域环境保护法规共计15件,其中河流湖泊保护法规11件,包括流域生态保护和高质量发展先行区立法1件;自然保护区和风景名胜区法规各2件。另有《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》等特殊主题的环境法规10件。
2022年出现了一些特殊主题的地方环境法规,代表了地方环境立法的新动向。一是天津市出台了全国首部《天津市生态文明教育促进条例》,将环境教育上升到生态文明教育的高度并进行专题立法,回应了生态文明建设的需求。二是宁夏在全国首次专门就区域生态保护和高质量发展先行区进行立法,出台了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》,将环境保护和高质量发展融合起来进行制度设计。三是海南省出台《海南自由贸易港生态环境保护考核评价和责任追究规定》,在全国首次专门就环境保护考核出台地方性法规,提升了环境保护考核评价制度的落地力度。
总体而言,2022年的省级环境法规制定和修改情况相对平稳,立法活跃度相对2021年有所降低,对既有法规的修改多过新制定法规;立法主题主要限于传统的环境保护领域,主要是在具体规则的设计上根据社会发展进行修改完善、补充地方实施性制度;新主题的立法主要也是在已有相关法规基础上的总结提升,或者在已有地方政府规章基础上进行效力提级。
(2)设区的市环境法规制定和修改情况
自2015年《中华人民共和国立法法》修改授予设区的市立法权以来,我国289个设区的市和4个未设区的地级市都陆续获得了地方立法权,设区的市立法(含4个未设区的地级市立法)成为我国地方立法的主力,出台地方性法规的数量超过省级法规一倍以上。2022年全国设区的市发布环境法规233件,其中新制定145件,修订11件,修正77件,相比2021年均有所下降。设区的市发布的环境法规中新制定法规比例较高,这与省级环境法规以修改为主的状况形成对比。
从立法主体看,2022年全国27个省、自治区均有设区的市出台环境法规,出台数量与该省区所辖设区的市数量明显相关,但并非所有有立法权的市都出台了环境法规,特别是新制定的环境法规数量仅有145件,说明至少半数设区的市未新制定环境法规,地方环境立法的热度较前几年有所下降。
从立法主题看,污染防治、生态和自然资源保护仍是设区的市环境立法的重点领域。首先,关于生态和自然资源保护的法规数量最多,立法主题涉及绿化与公园管理、水资源保护、禁牧休牧、特定自然资源保护、海洋牧场管理、节水节能等方面。其次,污染防治类法规数量也较多,立法主题涉及大气污染防治(含扬尘污染防治等)、水污染防治、噪声污染防治、生活垃圾分类等方面,其中生活垃圾管理仍是立法重点(全国共出台16件相关法规),农用地膜污染防治等细分主题的法规(如《通辽市农用地膜污染防治条例》)开始增多。再次,环境保护综合立法数量不多,但仍有明显进展。2022年共出台设区的市环境保护综合法规16件,其中包括4件人居环境治理法规、1件海洋生态环境保护法规。广州市在2019年废止《广州市环境保护条例》后,又于2022年制定了《广州市生态环境保护条例》,这多少反映了市级环境保护综合法规的尴尬地位。
另外,各地在2022年还出台了不少特殊主题的环境法规,反映了地方环境立法向精细化方向的发展以及应对新型环境和资源问题的思路。浙江省温州市出台了《温州市生态环境服务机构管理条例》,对专业的环境服务主体进行规范,以推动生态环境服务行业的发展。吉林省四平市出台了《四平市海绵城市建设管理条例》,将水资源管理与城市建设联系起来进行制度构建。青海省海西蒙古族藏族州出台了《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文观测环境保护条例》,就天文观测这一特殊事项进行专门的环境保护制度建设。新疆伊犁哈萨克自治州出台了《伊犁哈萨克自治州新疆黑蜂遗传资源保护条例》,将特殊遗传资源纳入地方立法保护范围。
还有一些地方立法的主题存在可商榷之处。例如,江苏省淮安市修改了2016年制定的《淮安市永久性绿地保护条例》,对市、县人民代表大会常务委员会审议决定列为永久保护的绿化区域进行专门保护,这涉及“永久性”土地用途管制,是否适合由地方权力机关划定、由地方立法进行规范仍值得研究。又如,山西省长治市出台了《长治市漳河流域生态修复与保护条例》,将“生态修复”与“保护”并列,但环境法上一般以“保护”包含“修复”等措施,在法规名称中将“修复”与“保护”并列似不必要。
(3)经济特区和自治地方环境法规制定和修改情况
经济特区的环境立法在2022年并不活跃,仅有《厦门经济特区河湖长制条例》和《深圳经济特区绿色建筑条例》出台,立法主题也是地方环境立法的传统主题。
自治地方的环境立法在2022年继续稳定发展,共制定和修改环境法规22件,相对2021年的30件有所减少,森林资源保护、水资源利用和保护、自然遗产保护、矿产资源保护、特殊区域和物种保护、人居环境治理仍是立法关注的重点领域。比较特殊的是湖南省江华瑶族自治县出台了《野外用火管理条例》,将森林火灾预防要求具体为更明确的行为规范。
(4)地方政府环境规章发展概况
地方政府规章也是我国地方立法的重要方面,在地方法治建设中发挥着重要作用。2022年我国省级政府和设区的市政府出台了超过100件环境保护方面的规章,规范领域包括了森林等自然资源利用和保护、生活垃圾分类等固体废物管理、人居环境治理、室内控制质量管理、城市园林绿化和公园管理等领域。相对于地方性法规,地方政府规章的立法主题更为具体,例如,《江苏省建设项目占用水域管理办法》《淮南市二次供水管理办法》等都是具体操作制度的规定。但是,地方政府环境规章的基本主题也不外乎自然资源保护、污染防治两个大的方面,只是较少涉及环境保护综合制度,这就呈现出地方环境法规与地方政府环境规章主题重复的现象,特别是生活垃圾分类、人居环境治理、公园管理等主题都同时存在大量的地方环境法规和地方政府环境规章,反映了地方立法机关与地方政府之间的立法权限划分不清等问题。
(5)地方环境立法的废止情况
废止是地方立法工作的重要内容,对于内容过时的地方立法要及时废止。目前我国立法整体上处于扩张发展阶段,立法活动以制定和修改为主,废止并非主要的工作内容,但随着立法存量的扩大和社会经济的不断发展,或者相关立法特别是上位法的变动,不少地方立法需要废止,2022年不少地方废止了部分环境立法。全国共废止了23件地方环境法规,其中省级地方性法规3件,设区的市法规9件,单行条例11件,被废止的主要是自治县、自治旗制定的法规。从内容上看,土地管理法规被废止的较多,这与上位法的修改有关。从类型和层级看,单行条例特别是县级单行条例被废止较多,这可能与自治地方的立法空间有关,即随着上位法的逐步完善,相对不具有地方特色的资源管理等立法已无存在必要。2022年也有地方政府废止了部分环境规章,如广东省人民政府废止了《广东省城市供水管理规定》,江苏省人民政府废止了《江苏省矿产资源补偿费征收管理办法》。总体上看,对立法的废止仍不是地方环境立法的主要工作,但废止部分立法对于整体法律体系的发展仍具有重要意义。随着环境立法的文本数量增加,废止不合时宜的立法应当得到进一步重视。
2. 地方环境立法的主要特征与问题
我国地方环境立法仍处于比较活跃的状态,也还存在立法定位、立法分工、立法内容、立法机制、立法创新等方面的问题[1],这在2022年并无根本性改变。从2022年地方环境立法的进展以及文本内容来看,还可发现地方环境立法的主题、制度协调等方面的问题。
一是地方环境立法的主题相对集中,导致各层级立法主题重复难以避免。从2022年地方环境立法的主题以及之前地方环境立法的主题来看,水污染防治、森林资源保护、流域综合保护、生活垃圾管理、公园和绿化管理、扬尘污染防治等主题是地方立法一贯关注的重点领域,而且经常存在不同层级就同一主题进行立法的现象,如省级土地管理条例、设区的市土地管理条例并存,这种现象导致立法内容上的重复难以避免,损害了地方立法的价值。
二是区域保护立法逐渐增多,制度协同问题日益凸显。区分环境要素、自然资源类型进行单独立法是我国早期环境立法的特征,但也导致了环境资源保护的制度存在一定的割裂,不利于统一保护。随着生态空间管制思路逐步被接受[28],区域综合保护立法逐步增多,地方立法中区域保护立法也大量出现。但是,区域综合保护与单个环境要素、自然资源类型的保护之间的衔接和配合需要精细的制度设计,当前地方立法中的区域保护立法与单独环境要素和资源保护立法之间还存在内容重复甚至制度冲突的问题,仅仅在形式上注重区域综合保护并不必然带来制度的根本改进,反而可能给执法带来困难。
三是立法权限划分不够明确,立法事项的内涵和划分需要更加明晰。省级立法权和设区的市立法权之间的划分是地方立法权划分的核心问题,此外还存在同级的人大立法权与政府规章立法权之间的划分问题。2022年出台的地方政府环境规章还存在严重的重复地方法规主题的情形,这表明地方人大立法权与地方政府规章立法权之间需要更明确的划分。
有学者指出,地方环境立法的科学性要体现在地方特性、环境理性、制度人性和规则协同禀性等方面,科学的地方环境立法应遵从地方特性和环境理性,以彰显人性的法的形式,与其他规则体系多维协同,共同服务于地方生态文明建设[29]。2022年地方环境立法的制度发展值得肯定,但是仍暴露出不少问题需要加以研究和解决。
3. 体系化视角下的地方环境立法发展方向
从根本上说,上述地方环境立法问题都可以归结为立法的体系化问题,立法权限的合理划分是环境法体系化建设的根本保障,制度分工、衔接和配合是环境法体系化的基本要求。因此,上述问题的解决需要在环境法体系化发展的思路之下探索具体方案。
首先,以环境公共事务的类型化匹配地方环境立法权的划分。地方事务是地方事权的事务标准[30],地方立法权限的划分需要对应于相应的事务划分。环境公共事务本身有不同的类型,在公共性的层次、风险特质、涉及范围大小、与相关事务的关联等方面都可能存在差异,按照我国中央与地方以及地方之间的权限划分,地方环境公共事务应当划分为不同类型,并对应于不同层级的地方环境立法权,以解决地方环境立法权限划分不清的问题。
其次,以行政裁量权的合理限定和授予为目标确定地方环境立法的范围。一般认为,地方立法要具有可操作性[31],但我国地方环境立法的可操作性一直饱受诟病。设计可操作的具体规则作为地方立法的目标并无问题,但不应忽视行政裁量在法律执行中的能动性和灵活性优势,地方环境立法在关注具体制度规则建设的同时,要为行政权留下合理的空间。不管是地方环境法规还是环境规章,都应当在合理设定行政权限、规范行政权运行的同时,将具体的裁量权留给行政机关行使。当然,地方政府规章相对于地方性法规应当是更具有可操作性、设计更明确的规则。
再次,以生态环境保护需求为依据选择环境立法的模式。对单个环境要素、自然资源类型的专门保护具有针对性强的优势,对区域环境的综合保护具有整体性强的优势,为实现生态环境保护目标,地方环境立法要在区域综合保护立法和要素单独立法之间进行合理选择,并完善制度的衔接规则、加强制度协同。
环境立法研究成果是观察环境立法发展状况的重要窗口。2022年,我国的环境法研究继续在立法论道路上前进,而且由于环境法典编纂研究成为热点,立法论特色更加明显;对于环境法律制度的研究也主要从制度设计和改进的角度展开,关于主要环境法律制度的研究成果继续推出;同时还有专门就环境立法主题进行研究的成果。
1. 环境法典编纂研究
环境法典编纂是2022年环境法研究的热点,涌现了一大批研究成果,大致可以分为以下几个方面:一是环境法典编纂思路研究。例如,关于环境法典之“行政领域立法”属性[32]、环境法典编纂的宪法基础[33]、环境法的法源[34]等主题的研究。二是关于环境法基本原则与概念的研究,致力于为环境法典编纂提供基础性理论支持。例如,有学者提出环境法典的展开应当以“环境”为抽象概念[35],也有学者认为中国环境法典应以“生态环境”为基石概念构建基本制度体系[36]。关于环境法典基本原则的研究也已展开[37]。三是关于环境法典的制度构造研究。例如,关于环境法典的污染控制制度[38]、绿色低碳制度[39]、法律责任制度[40]等方面的研究。
2. 体系化视野下的环境法律制度研究
关于环境法律制度的解释论研究值得重视,但立法论研究并未过时,环境立法的发展也依赖于对具体制度的立法论研究。2022年对于环境法主要制度的立法论研究成果也比较丰富,主要有:环境行政许可等基本制度研究[41],环保约谈制度的研究[42],环境法律制度的国外法和比较法研究[43],新型环境法律制度如绿色消费制度的研究[44]等。
3. 环境立法专题研究的关注重点
对环境立法本身的观察和研究也是2022年环境法研究的重点领域,包括总体上对我国环境立法的回顾性研究[1,45]以及环境立法具体问题的研究。例如,有学者关注地方环境立法权限及其优化问题,提出了设区的市环境立法权限的优化路径[46];有学者对地方环境立法的科学性进行了探讨,提出了地方环境立法科学性的判断思路及提升路径[29];有学者深入探讨了地方环境法规的财产权限制条款[47],在合宪审查视角下提出了地方环境立法的合法性问题;还有学者对区域环境协同立法这一近年来的热点问题进行探讨,提出了加强中央立法和地方积极探索的协同立法思路[48]。
4. 环境立法研究的体系化导向
总体上看,2022年的环境立法研究在环境法典编纂研究的带动下,将环境立法置于更广阔的社会背景和法学理论视野中展开,为环境法体系化发展指出了基本的思路和方向,进而影响了环境法具体制度的研究,对环境法律制度乃至环境立法本身的反思性研究成果涌现,为环境法的体系化发展充实了制度方案。
中国环境立法长期以来的分散立法思路已经影响了环境立法的内容构造,《环境保护法》与环境单行法、污染防治法与资源保护法之间的协调不足,导致了制度间衔接不够乃至相互冲突等问题。如何确定新领域环境立法的体系定位仍不明确,新污染物防治、特殊自然资源保护制度的构造仍存在较多争议和难题。环境立法还在不断增多,环境法律制度之间的协调需求更加凸显。站在整体性高度、运用体系化思路对环境立法进行系统性检视,并及时修改现行法律、制定新领域法律或者制定环境法典,才能增强环境立法体系性、提升制度协调性、减少执法司法争议。在我国法典化时代已经开启的背景下,受环境法典编纂新动向和环境法体系化研究成果的影响,2022年的环境立法已经呈现出明显的体系化发展的动向,特别是在国家环境立法层面,新制定和修改的法律、规章都从制度结构和内容上体现了体系化思路;相对而言,地方环境立法的实质性进展不大,大量的地方环境立法起到了执行国家环境法律法规的作用,但主题重复、立法权限划分不清、制度衔接不畅等问题仍有待解决,虽有体系化考量的立法成果,但也呈现了环境立法体系化不足的问题。2022年的环境立法研究适应乃至引导了环境法的体系化发展方向,在环境法典编纂和具体环境法律制度研究方面都取得了丰硕成果,深化了对环境法体系化的理论认识,但是不管是关于法典化的方向还是关于具体制度构建的争议仍然较大,还需要继续加以研究和探讨。
党的二十大报告对立法工作提出了“统筹立改废释纂”[49]41的要求,法典编纂将是我国立法发展的重要方式。展望未来,环境法的体系化发展趋势已经明朗,环境法典编纂也将提上立法议程。而且不管环境法典编纂的周期多长以及最终能否成功,党的二十大报告提出的建设“人与自然和谐共生的现代化”[49]23都需要更加完备的环境法律制度的支撑,环境法律制度的体系化发展都不可以也不应当被阻挡。环境法律制度以行政管理制度为主的特征决定了解释论在环境法发展和实施中的作用有限,立法才是应对环境问题、化解环境保护实践困境的根本出路,我国环境立法已经取得了巨大成就,未来应当在生态文明建设中发挥更大的作用,通过多层次的立法不断完善制度设计才能奠定生态文明社会的制度基石。
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