封蕴珊 李江涛 沈艳青
习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”党的二十大报告强调：“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”2019年底，国家发展和改革委员会等18部委联合下发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，江苏宁锡常接合片区（以下简称“试验区”）正式获批成为全国11个试验区之一。试验区范围包括南京市溧水区、高淳区，无锡市宜兴市，常州市溧阳市、金坛区，国土面积6361平方公里，常住人口352万，城镇化率达63.96%。试验区自设立以来，围绕建立农村集体经营性建设用地入市制度、建立科技成果入乡转化机制、搭建城乡产业协同发展平台、建立生态产品价值实现机制、健全农民持续增收体制机制等方面重点开展了五项试点任务。为探索深化城乡融合发展、促进农民农村共同富裕的有效路径，江苏省发展和改革委员会规划处深入试验区五区（市）开展了一系列“驻点式+走访式”调研。
一、城乡融合发展是实现农民农村
共同富裕的重要路径
党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”没有乡村振兴和农民的富裕，就没有全体人民的共同富裕。促进农民农村共同富裕，不能就乡村论乡村，而是要强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
城乡融合发展是加快补齐共同富裕突出短板的重大举措。全面建成小康社会，短板在农村，难点是贫困人口脱贫；
向实现第二个百年奋斗目标迈进，短板仍然在农村，难点是农业农村现代化。当前我国农村常住人口5.64亿，到2035年基本实现现代化这个时间节点仍有约4亿人居住在农村，迫切需要让这部分农民跟上共同富裕步伐。兑现全体人民共同富裕的庄严承诺，要坚持城乡融合发展，加快建立健全有利于城乡要素自由流动和平等交换的体制机制，推动各类优质要素资源向乡村集聚，不断激发农村内生动力，加快农业农村现代化进程。
城乡融合发展是促进农村更高质量就业创业的必由之路。产业发展是实现共同富裕的关键。实现乡村振兴，产业振兴是重中之重；
推动农业农村现代化，必须大力发展乡村产业。只有产业兴旺，才能让农业经营有效益，成为有奔头的产业；
才能让农民增收致富，成为有吸引力的职业；
才能让农村留住人，成为安居乐业的美丽家园。破除制约农村共同富裕的产业瓶颈，要立足县域城乡融合发展，建立城乡产业统筹谋划和一体联动机制，深度挖掘乡村资源资产价值，丰富和拓展城市居民入乡消费渠道，以乡村特色产业发展带动农业产业全链条升级，扩大就业创业富民空间。
城乡融合发展是提高农村居民全面发展能力的重要途径。共同富裕的最终落脚点是人的富裕，要通过发展赋予每一位农村居民自由选择、个性选择的权利。近年来，我国围绕加强和保障民生、畅通社会性流动渠道等方面开展了大量工作，但农村居民全面发展问题仍然较为突出。面对新时代新征程，要着力攻坚制约人的全面发展的深层次矛盾问题，加快推动城乡基本公共服务普惠共享，鼓励支持农村居民共同奋斗，共建美好生活，为提升人的发展能力创造更为普惠的条件。
城乡融合发展是建立健全“先富带后富”机制的重大实践。共同富裕是社会全面进步的过程，要引导各类主体更好地履行社会责任和社会担当，建立起“先富带后富、帮后富”的良性机制。新中国成立以来，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍比较突出。要依托都市圈城市群主体形态，发挥县域经济带动作用，加快形成新型工农城乡关系，进一步拓展高质量发展全域空间，促进城乡居民共享现代化、高品质生活。
二、多措并举推动宁锡常接合片区改革实践
自试验区设立以来，省委、省政府始终把宁锡常接合片区作为推动全省城乡融合发展的重要抓手，研究出台具体实施方案，健全组织推进机制，完善政策支持配套，激发基层首创精神，推动五区（市）深化城乡融合改革实践。
健全机制，狠抓落实。省级层面建立试验区建设协调推进工作机制，加强统筹协调和督促落实。建立省、市、区三级现场会制度，聚焦不同主题召开两次现场会，持续推进试验区建设走深走实。开展“一事一议”，协调保障试验区建设用地用林需求，积极破解瓶颈制约难题。设区市层面加强上下衔接和横向沟通，做好支持配套和督查指导。督促五个试点地区建立工作推进机制，使各项改革任务落地落实。
精准聚焦，强化配套。着眼改革需要，研究出台试验区建设省级重大支持事项清单并提出28条具体支持事项，推动试验区先行探索。2022年开展清单实施情况评估，13项实施成效明顯，15项取得初步进展。实行改革授权支持，五区（市）均被纳入农村集体经营性建设用地入市省级试点，无锡市宜兴市、常州市溧阳市、南京市高淳区入选生态价值实现机制省级试点，促进试点任务落地落实。各相关设区市同步制定配套支持事项政策和具体推进措施，形成政策集成的叠加效应。
充分发挥示范带动效应。坚持边实践边总结，建立动态总结推广机制，深入宣传试验区建设过程中涌现的好经验、好做法，加快形成示范带动效应。2022年通过征集筛选、现场核验、征求意见，总结形成了25个典型案例并向全省市、县两级印发推广。制作“1个总片+5个试点领域分片”相结合的宣传视频，在学习强国平台刊发《城乡融合，融往深处须“深改”》等文章，生动展示试验区建设成效，在更大范围提升试验区的品牌影响力。
三、宁锡常接合片区带动农民农村
共同富裕所取得的阶段性成效
宁锡常接合片区始终把实现城乡居民共同富裕作为城乡融合发展改革试验的根本目的，坚持遵循规律、因地制宜，深化改革创新、制度建设，积极探索农民增收新路径、新举措，不断缩小城乡发展差距。2022年，试验区五区（市）农民人均可支配收入均超过3.4万元，城乡居民收入比均明显低于全省水平（2.11∶1），其中溧水区为1.98∶1，高淳区为1.96∶1，宜兴市为1.81∶1，溧阳市为1.79∶1，金坛区为1.82∶1。
发展优势特色产业，夯实共同富裕物质基础。依托良好资源禀赋优势，发展新产业、新业态，打造现代农业全产业链，推动实现“以农富农”。一是发展现代农业产业化联合体。依托产业园区、生产基地等平台，建立龙头企业、合作联社、家庭农场，健全相关销售公司和农户紧密型利益联结机制，让农民分享更多产业增值收益。高淳区以“飞地模式”联动建设现代农业产业园、交易市场和食品加工产业园，构建螃蟹全产业链，带动10多万农民就业，人均增收5000元；
溧水区金色田园建立契约型股权式利益联结机制，牵头组建草莓产业联合体，形成草莓产业链，带动1万多人就业，种植户年均收入超20万元。二是培育优势特色高效农业。实施“一村一品”示范村镇创建工程，带动农业增效、农民增收。宜兴市立足各村资源条件发展特色产业，张渚镇省庄村（红岭茶叶）、周铁镇洋溪村（洋溪萝卜）等6个村获评全国“一村一品”示范村镇，建成100余个“一村一品”特色村，高效农业面积占耕地比重超过50%，亩效益万元以上规模超过2.6万亩。三是大力发展绿色经济。积极发展“生态+”特色产业，探索生态产品价值实现机制，不断探索生态富民新路子。溧阳市以“1号公路”为纽带开展全域旅游，培育“溧阳茶舍”精品民宿品牌，年吸引游客近600万人，带动超过10万农民在家门口就业，农民人均增收超万元；
金坛区儒林镇柚山村通过实行退圩还湖，推广特色水产养殖，关闭水泥厂，开展工业遗址更新改造，发展休闲旅游、渔家乐等农旅融合新业态，月吸引游客近万人，助力村民人均纯收入超过4.6万元。
壮大村集体经济，实现共同富裕共建共享。深入实施强村富民帮促行动，创新农村集体经济多元化发展路径，推动农民积极参与并切实享有更多集体福利和分红收益。一是积极发展产业经济。发挥产业项目带动作用，促进村集体经济发展壮大。溧阳市竹箦镇姜下村通过镇村联动成立农副产品销售公司，大力发展风鹅产业，依托村企联盟组建食品配送中心，吸纳当地居民就业，创造了超过100万元的经营性收入。二是发展多元化服务经济。通过提供专业化农业生产服务，参与乡村基础设施建设，承接物业服务，发展城镇园区生活配套等途径，不断拓展村集体经济发展渠道。高淳区东坝街道和睦涧村整合原有4个专业合作社，成立了集生产、加工、销售、农机、植保、技术信息、劳务用工、物业管理等功能于一体的综合性农民合作社，村集体收入超过600万元，户均分红达3312元。三是创新发展“飞地经济”。打破行政地域限制，建立利益共享机制，推动村村合作、村园共建，发展物业租赁、经营等第三产业，带动村集体经济加快发展。金坛区薛埠镇致和村盘活利用政策性资金，在镇工业园区投资建设标准化厂房，年租金收入达336万元，带动村民每股分红超400元。
唤醒乡村“沉睡资产”，激发共同富裕动能。守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”底线红线，持续深化农村改革，推动农村资源资产转化为农民增收致富的重要来源。一是探索“以地生财”新模式。全面开展集体经营性建设用地入市省级试点，创新农村土地承包经营权流转方式，探索宅基地“三权分置”实现路径，使农民最大程度地共享土地收益。高淳区在确定入市范围和途径、搭建入市交易機制和平台、健全收益分配机制、抵押融资等方面开展有益探索，7宗集体经营性建设用地成功入市交易，累计增加村集体净收益2860万元，有力提升了村集体造血功能；
溧水区华成蔬菜合作社实行土地入股机制，将农户承包经营土地折价入股，每年可获得每亩1200元的股金分红，高于当地土地流转租金近500元。二是探索“以房生财”新路径。充分尊重农民意愿，探索盘活利用闲置农房新模式，依托闲置农房发展民宿经济等新业态，有力带动强村富民。溧水区实施农村房屋收储计划，采取“拆迁不拆房”的方式，由区国资集团通过收购、村民入股等方式取得农房，以专业化实体公司发展休闲旅游、养老产业等新业态，该区晶桥镇石山下村通过盘活农房带动农民人均纯收入超过6万元；
金坛区朱林镇西岗村通过收购废旧厂房、部分进行耕地复垦、改造店面出租等形式，增加村集体收入超过40万元。三是探索“借力生财”新方式。吸引城市优势资源和社会资本，联合开展环境整治、设施改造，发展新产业、新业态，带动更多农民增收致富。高淳区漆桥街道高岗村与清华大学合作探索“校园+田园”乡村发展模式，利用闲置农房、集体建设用地发展特色田园教育产业，推动更多原住民成为租金、股金、薪金“三金农民”；
溧阳市戴埠镇杨家村创新企业联村模式，与社会资本合作成立实体化运作公司，深度挖掘乡村农业生产、旅游康养、创意创业价值，成功打造“悠然见南山”品牌，带动村集体年增收近50万元，农民人均年增收2000多元。
四、持续推动城乡融合改革，
促进农民农村共同富裕走深走实
在实地调研中发现，宁锡常接合片区作为江苏乃至全国城乡融合发展的典型地区，依然面临城乡要素尚未完全实现双向循环畅通、农民持续增收机制有待完善、乡村文明风尚建设仍需进一步加强等问题，这也是全域推进城乡共同富裕的面上问题。全面推进中国式现代化江苏新实践，对落实城乡居民共同富裕要求、满足农村居民对美好生活需要提出了新的更高要求。
加快富民产业提档升级。积极引入现代产业发展理念和组织方式，加快发展植根县域，以农业农村资源为依托，以产业融合发展为核心的现代乡村产业，构建资源共享、链条共建、品牌共创的城乡产业协同发展新格局。依托“互联网+”“旅游+”“生态+”和“双创”，因地制宜地培育旅游民宿、农耕体验、健康养老、定制农业等新产业、新业态。立足南京国家级农业高新区等高能级载体，建强国家级农村产业融合发展示范园，形成并推广园区联动镇村发展的有效路径。
畅通城乡要素流动渠道。聚焦土地这一核心要素，深化农村土地制度改革，探索闲置宅基地复垦试点，在更大范围内开展承包地、宅基地等相关权能流转改革；
聚焦产业融合等涉农项目，稳妥有序地开展集体经营性建设用地入市省级试点，全面赋予入市土地抵押担保权能，健全完善村民参与利益分享制度。建立健全有利于科技成果转化和先进技术推广的政策支持体系。完善乡村发展投融资机制，形成工商资本下乡的激励约束机制。加强政策引导，打造乡贤能人回乡、科技人员下乡、农业转移人口返乡三支队伍。
实现公共服务普惠共享。打破传统行政单元配置逻辑，以县域为整体，以人口为基础要素，合理划分基本公共服务供给单元，在乡村有序布局生产生活服务设施，在县域范围内依托部分乡镇或县城建设区域性服务中心或更高能级服务设施。构建城乡基础设施和公用设施统一规划、统一建设、统一管护长效机制，支持城乡基础设施项目整体打包、一体化开发建设。探索农业数字化转型路径，打造高效、经济、便捷的数字化生活场景。
聚焦新型农村集体经济。建立健全村级集体经济组织，在巩固拓展资源发包、物业租赁、资产经营等传统发展路径的基础上，分类引导融合经济、生态经济、服务经济发展，鼓励集体经济组织打破地域界限发展“飞地经济”。推广“农村集体经济组织+合作社+农户”经营模式，构建普惠村民的分配机制。完善农村公共空间治理机制，盘活农村存量建设用地、空闲农房及宅基地，鼓励发展精品民宿、文旅品牌和创客小镇。深入推进城乡结对、村企挂钩，拓宽乡村致富渠道。
全面加快乡村文化振兴。持续深化美丽宜居村庄建设，改善提升农村人居环境。完善乡村新型居住社区综合服务功能，引导公共空间承载生活居住、就业创业、创意创新、文化乡愁等功能，推动江苏新型农村社区成为全国乡村建设行动的示范样板。积极引入城市社区治理经验，培育志愿者、社会组织等专业服务，鼓励村民自觉参与乡村规划设计、环境治理维护和宣传推介等农村公共事务。市县联动开展全域文明城市群创建活动，推广新型健康的生活方式。
（作者单位：江苏省发展和改革委员会规划处）
责任编辑：刘志刚
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