张 岚，石能学，何 东
(昆明有色冶金设计研究院股份公司，云南 昆明 650051)
截至2020年底，据自然资源部发布《中国矿产资源报告(2020)》披露，至2019年，全国新发现矿产地79处，其中大中型55处。10种有色金属、黄金、水泥等产量和消费量继续居世界首位。
2020年，受疫情影响，全球矿产资源需求总体萎缩的情况下，中国迅速控制疫情，并逆势增长，石油、铁、铜、铝消费量同比分别增长2.0 %、9.1 %、17.1 %和6.4 %，进口量分别增长7.3 %、9.5 %、33 %和10.9 %，为稳定全球矿业市场发挥了重要作用。同时，中国通过互惠互利的国际矿业合作，与世界各国建立积极的矿产资源开发与贸易双边关系，积极维护国际矿产品贸易正常秩序，促进全球矿业开放合作与共同发展。
在这个挑战与机遇并存时代，我国矿业投资面临政策上的风险，矿产资源税费改革，尤其矿业权出让收益金制度严重制约了国家急需的重要的资源开采，加重了矿山企业的投资和成本，影响了我国矿业的发展及与全球矿业的融合，该政策到了需要尽快停止执行或修改的时点，这样才能真正将我国发展成为矿业大国提供保驾护航的作用。
矿产资源税费制度的发展始于19世纪80年代初，为调节矿产资源开发相关主体间利益关系，1982年最早设立的矿产资源税费是矿区使用费，用于对外合作开采海洋石油资源；
1986年根据《矿产资源法》设立矿产资源补偿费，于1994年开始实施；
根据1996年《矿产资源法》确立“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。2009年进行了第二次部分修正。
2017年，为落实国发〔2017〕29号《矿产资源权益金制度改革方案》，财政部、原国土资源部发布了财综〔2017〕35号《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。文件规定“通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。市场基准价由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行”。此后，30个省(区、市)相继发布了各自的矿业权出让收益基准价。
这一制度从推出至2022年，实施了5年，在我国矿业发展进程中起到了积极作用，主要体现在维护国家矿产资源所有者的权益，推进矿业权竞争性出让、营造公平竞争的市场环境等方面，但与国外矿业权制度相比存在较大的差异，权益金是矿业权人使用矿产资源所缴纳的费用，国际通行做法，按“使用资源付费”及“从价计征”的原则在生产采掘和销售后支付，是资源所有者经济利益的延伸和体现[1]。35号文存在的问题主要是：①矿业权出让收益一般基于资源量和储量一次性计算计缴金额，在办理矿业权前一次性缴纳，或者10年内分期缴纳，首次缴纳比例基本为20 %或30 %，项目开发前期增加了巨大的资本投入资金，增加了后期的生产成本，导致很多矿山开发项目出现难以开发的风险，尤其是对国家急需的重要的资源开采形成了制约；
②矿产资源的勘查属于高风险行业，矿业权人投资权益没有得到保护，开展风险勘查的投入和主动性受到了制约。资源一但短缺，对我国这样一个矿业大国而言，后果相当严重，并且对相关产业造成冲击[2]。
2.1 新设立矿权
在探矿前期中，大量的探矿项目均为风险项目，外部风险如政治、自然、经济；
内部风险如决策、资源、权力、法律、财务及其他风险。据相关资料统计，发现一座经济价值的矿山，成功率为1 %～2 %，从发现到探明一个经济可采矿床的成本相当高，超过千万美元以上[3]。
地产勘查的风险受到经济周期的影响较大，金属价格上涨周期内，矿产勘查的投入会较多，反之减少。财务风险存在较大的不确定性，很多企业在办理了探矿权之后，出现大量不能继续维持后续开发的矿产项目，大量探矿权转让、股权变更等都是融资财务风险的具体表现。
矿产项目开发的主要风险在于开发的周期较长，从获得探矿权、缴纳矿业权收益金、办理采矿权证，以及办理开发建设的各种支撑性文件如环境影响评价、劳动安全卫生评价、节能评估、地质灾害危险性评价、水土保持咨询等及建设实施阶段的设计、施工、竣工、生产试运行、投产，整个产业周期较长。小型矿山项目开发建成年限，基本接近10年时间；
中、大型矿山项目开发建成年限均超过小型矿山的3—5年，也就是矿山项目开发建成的时间基本都超过10年以上才能进入生产运营期。矿业权出让收益一般基于资源量和储量一次性计算计缴金额，按照《矿业权出让收益评估应用指南(试行)》的规定，原老标准分类333类(2020年新分类标准：推断资源量)、原334类资源量(2020年新分类标准：潜在资源量)，也参与评估出让收益，矿业权出让费用的提前发生以及征收范围的扩大，需要企业在办理矿业权前一次性缴纳，或者在短时间内分期缴纳，分期缴纳首次必须按20 %或30 %比例缴纳，而后续矿山的建设投产时间，小型矿山可能是1—2年之后、大型矿山可能是3—4年，也有5年以后才能建成投产，生产矿产品。项目还处在设计、建设阶段期间内，每年持续缴纳的矿业权出让收益占用了企业大量的资本投入，给企业带来了巨大的资金压力，增加了后期的生产经营成本[3]。
如果资源的开发在这一过程中，由于某种或多种风险因素制约，时停时建或者长期停建，开发周期还要增长，从而也导致国家急需的资源不能得到有效的开发，企业也可能面临停建、破产清算的窘境。
2.2 新增储量矿权
生产持续矿山，企业(或个人)出资形成的新增资源储量、增列矿种等，新增的采矿权出让收益金，导致很多矿业企业长期处于困境中。
案例1：云南省某矿山开采企业，根据云南省矿业权出让收益市场基准价及公司矿产资源储量平衡表保有储量进行初步测算，需要缴纳矿业权出让收益金为12亿元，但是采矿权出让收益市场基准价测算金额并不能等同于最终的采矿权出让收益评估金额，目前云南省最终评估金额基本为市场基准价测算金额的2倍左右。这样该公司应缴纳采矿权出让收益约为20～25亿元之间，金额极为巨大。公司每年的净利润为2亿元左右，需要缴纳采矿权出让收益金将会严重制约矿山的资源开发及企业的发展。
案例2：云南省某矿山开采企业，评估服务年限内拟动用的可采资源量5 039万吨，为新增金矿、铁矿资源储量及增列铜、银矿种资源储量(不含某铁路及某高速公路压覆影响资源储量)，采矿权出让收益为17.69亿元。资源开发拟增加的投资，前期露天采矿9.43亿元、利用固定资产净值6.08亿元；
后期坑采投资达到11.72亿元；
整体投资规模达到27亿元。增加采矿权出让收益金后，整个资源项目的投资体量中，采矿权出让收益金占40 %比例，对于企业的开发形成了资金源头上的制约。
案例3：云南省某矿山开采企业，2018年工业+低品位资源储量7 288.94万t，共缴纳1.04亿矿业权出让收益金，2021年12月底按新增资源2 440.52万t，还需要交纳9 200万元，缴纳后矿山处于无法盈利状态，背上沉重的资金“枷锁”。
3.1 重新设定矿业权出让收益金的目标
作为世界经济第一大产品国，需要具有与世界接轨，具有中国特色的矿产资源法，矿产资源权益金制度不进一步的改革，就不能适应国家经济发展的需要，也不能为发展成矿业大国提供保驾护航的作用，因此改革势在必行。
矿业权出让收益金是为了实现国家作为自然资源所有者的经济利益，通过政策的实施，实现可持续发展，达到国家利益的最大化，也是保护与合理利用矿产资源的重要手段之一，要实现这一目标，要在保障国家资源所有者权益与保护企业投资者利益之间寻找平衡点。
矿业权出让收益金应当是在矿山已经开发建设完成，可以生产矿产品的基础上进行征收。35文号的规定在资源开发的前期必须缴纳全部或按规定比率部分的收益金，尤其是探矿权，在一个空白地找到经济价值的资源风险程度相当高，90 %以上的探矿都是风险，即使是企业自行出资的探矿行为，没有使用国家探矿的资料，在这个阶段也必须缴纳价款。这种只有风险没有收益的行为，严重制约了探矿的主动性。笔者认为按照“使用资源付费”的原则，在探矿权阶段，应取消征收矿业权出让收益。
2016年税费改革，财政部国家税务总局财税〔2016〕53号《关于全面推进资源税改革的通知》、〔2016〕54号《关于资源税改革具体政策问题的通知》，资源税征收的目的主要是实现资源的可持续利用，调节资源的级差收益，从世界各国矿石资源税的实践看，资源税在西方发达国家起到促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。资源税应当是我国矿业权制度改革后与国外矿权最接近的一个制度。
改革的重点，应取消矿益权收益金缴纳方式和时点，与资源税合并，按照“使用资源付费”及“从价计征”的原则，矿业权收益金也应调整在生产经营期进行征收，实现矿业权收益金与矿产品金属价格周期、矿产资源贮存状况、采、选技术水平、当地经济发展状况相关联，利用数字经济、网络平台，建立长期市场供需、价格趋势预测与资源税评估调整机制。
3.2 提高矿业权管理的精细化水平
采矿权价款评估目前常用的方法为贴现现金流量法，通过计算矿产资源在生产服务年限内预期的投入、收益，通常按照8 %的折现率计算评估基准日的现值，仅考虑品位的差异性，并未全面考虑各种矿产资源禀赋、生产技术水平、开采难易程度、开采风险等级、在国家经济方面的重要性、勘查程度等指标的差异性，所有矿产品均按相同的基准价进行计算。
按照现行评估原则规定，可以按照“评估值或市场基准价格就高”定价，因此，评估公司在出让收益评估时，常常采用多套评估参数，最终选用高于市场基准价提交评估报告，从而导致部分矿业权市场基准价与实际成交价脱离，实际成交价倍增的情况。
案例4：云南省2018年6月4日公告实施的“主要矿种采矿权出让收益市场基准价”计价基准值见表1。
笔者通过调研云南省铜矿企业的数据，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。云南省最终评估金额基本为市场基准价测算金额的2倍左右，因此，实际成交价款在此基础上还不同程度提高2倍左右。
因此矿业权收益金出让实际已导致占用大量资本投入资金、投资者可分配权益被侵害、生产经营成本增加、风险勘查投资降低、上缴企业所得税等各种税收相应降低等问题。应制定有效措施，防止矿业权价款在实践中出现的为价款而价款，人为调整、扩大化的问题。
3.3 分类区别计价
矿业权的出让收益，应分类区别计价，进行取消或者调整费率，可以按风险级别进行分类，分为高风险出让基准价、中风险出让基准价、低风险出让基准价、无风险出让基准价；
按重要性进行分类，分为战略性矿产基准价、重要性矿产基准价、一般性矿产基准价；
按勘查程度进行分类，分为简单基准价、中等基准价、复杂基准价；
按开采技术分类，分为简单基准价、中等基准价、复杂基准价。各种分类矿产进行交叉考虑，如对战略性矿产，勘查程度简单、高风险出让矿种，应考虑取消探矿权的出让收益。对于企业前期发生的资金投入，应当设置相应的评估机制，在矿业权出让收益中予以抵扣。
3.4 完善评估制度和大数据公开信息系统
可以借鉴国外较为成熟、规范的矿业法律体系和制度及国际通行的惯例，首先完善探矿权和采矿权的评估标准；
其次加大市场信息公开机制，形成有序竞争；
赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律权力。
提高我国矿业权管理的精细化程度，应区分勘探阶段、矿业权阶段、开采阶段的管理。勘探阶段由于资源尚不明确，政府管理发放许可证；
矿业权阶段资源开始明确，政府管理备案登记；
开采阶段的管理权益金缴费。
建议逐步完善权益金征收评估制度和大数据公开信息系统，长期跟踪、监测、建立年度调整机制，杜绝随意提高并偏离基准价的情况出现。
我国矿业权制度的建构已基本形成，需要尽快修改和完善，不断完善我国矿业的法律法规体系，权益金制度既要实现国家宏观调控的目标，又要达到保护利用矿产资源，同时也要保护所有者权益，才能实现我国矿业的发展及与全球矿业的融合，从而达到国家利益的最大化。
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